开题报告：

关于闲置土地处置的体系研究和风险防范

研究背景

作为国民经济发展的支柱产业，房地产市场经历了过去几十年的高速发展后，近些年逐渐回归理性。尤其在以恒大集团为代表的房地产开发企业债务危机爆发后，房地产市场出现大面积停工潮，**加上融资难度的增加，导致大量土地闲置或准闲置，为**招商引资、银行贷款、工程款催收等带来了巨大挑战。北京德恒（重庆）律师事务所陶于权律师团队深耕房地产开发、建设工程专业领域二十余年，在闲置土地的认定、收回和后续处置方面具有较为丰富的执业经验。通过对过往**项目的梳理和研究，拟以分期推送方式发布研究成果，以期对房地产开发企业、融资机构、规划资源主管部门等相关单位在融资决策、土地出让、收回等环节提供法律支撑。

研究子项

基于上述研究背景，笔者对土地闲置的成因、行政收回及风险防范等进行了系统研究，拟从如下五个维度逐一介绍：

（一）土地闲置的认定及成因分析；

（二）规划资源部门行政收回闲置土地的程序和客观障碍；

（三）房地产开发企业土地闲置的风险防范和救济措施；

（四）银行等债权人如何化解闲置土地被行政收回的风险；

（五）破产企业闲置土地的处置。

闲置土地项目法律关系图表

闲置土地处置项目共涉及如下四方主体：

1.土地出让方：以**、规资局（国土局）为代表。

2.土地受让方（债务人）：以项目投资人、开发商及联建方为代表。

3.债权人：以银行、施工单位、实际施工人、分包单位、购房者为代表。

4.战略投资人：包括银行等资本方、房地产开发企业等品牌方、施工单位为代表。

第一篇：土地闲置的认定及成因分析

土地是不可再生的宝贵资源，珍惜每一寸土地是我国土地政策的根本。我国法律明确规定禁止土地闲置，《土地管理法》第三十八条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民**无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。国家征收土地闲置费的目的亦是规范土地市场行为，防止相关权利人因自身原因导致所取得的土地长期未开发，从而达到促进节约、集约用地的目的。

一、闲置土地的概念

根据《闲置土地处置办法》第二条规定本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

据此可以将闲置土地认定标准归纳为以下几点：

一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的；

二是已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足 1/3 的；

三是除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足 25% 的；

四是已动工开发但中途中止开发建设满一年的。

在《办法》的附则中还明确，“动工开发”的定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，认定标准分别为基坑开挖完毕、打入所有基础桩以及地基施工完成三分之一。

二、实务中关于土地闲置认定存在的几个焦点

1、闲置是否存在免责事由

法律在赋予**征收土地闲置费、收回土地使用权这一强制权力时，设定了一个但书条件，就是企业自身以外的原因造成土地闲置的除外。这一但书条件对相对人来说至关重要，可以这样说，查清但书条件是否满足是对闲置土地作出处理最关键的事实根据和前提。

《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因**、**有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济**；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

“案例一：河南省焦作市飞天置业有限公司与河南省温县国土资源局征缴土地闲置费**上诉案——土地闲置原因的审核

案情简介：

2012年12月6日，原告焦作飞天置业与被告温县国土局签订国有建设用地使用权出让合同一份。合同约定，由被告温县国土局将案涉宗地的国有建设用地使用权出让给原告，出让年限70年，出让用途为其他普通商品住房用地，宗地交付时间为2013年6月26日前。原告焦作飞天置业合同项下宗地建设项目应于2013年12月1日之前开工，2016年12月1日之前竣工。

合同签订后，原告按期足额付清了宗地全部价款，2013年1月29日领取了该宗地国有土地使用权证。随后原告焦作飞天置业即与工程勘察、设计公司先后签订了勘察合同、设计合同。2013年5月21日，原告向被告发出关于接收案涉宗地的函，称近期准备对案涉宗地进行开发建设，拟在2013年6月10日前接收该宗地，请求被告温县国土局协调将该宗地上的青苗、农作物、建（构）筑物、坟山及一切临时建筑物清除干净，确保具备可以顺利开发建设的条件。被告收到该函件后未与原告协调处理此事。

同年12月3日，原告的温县项目部办公室再次向被告发函，要求尽快交付案涉宗地。2014年12月3日，洛阳市公安局洛龙分局在查办一起非法吸收公众存款案件过程中，将案涉宗地查封，目前该宗地仍在查封状态。2016年6月2日，被告温县国土局向原告焦作飞天置业发出闲置土地调查通知书，对原告未按出让合同要求开发利用土地情况、闲置原因等开展调查。

同年7月5日，被告作出温国土闲认（2016）11号闲置土地认定书，认定原告焦作飞天置业以出让方式取得的案涉宗地使用权，合同约定2013年7月26日之前开工，但原告取得土地使用权后，未按照合同约定的期限及开发条件进行开发建设，至今该宗地未动工已满贰年。闲置土地认定书于2016年7月19日邮寄送达原告。2016年9月23日，被告向原告送达了温国土资闲告（2016）11号闲置土地情况告知书、温国土资闲听告（2016）11号闲置土地处置听证权利告知书。

同年10月13日，被告根据原告的申请组织了听证会。原告焦作飞天置业提出造成土地闲置的原因，主要是土地未能按合同约定交付和被司法查封等**行为，且存在地上附着物至今未予清理、村民阻挠进地、宗地实测面积与出让合同约定面积不符等问题，要求撤销闲置土地认定书，另行确定开、竣工日期。2016年11月17日，温县闲置土地清查处置领导小组对原告焦作飞天置业提出了“收取该宗地土地闲置费，鉴于该宗地目前处于公安机关查封阶段，待解除查封后另行研究收回土地使用权”的处置意见。

2017年1月17日，被告温县国土局作出温国土闲置费(2017)2号征缴土地闲置费决定书，认定由于原告自身原因，案涉宗地未动工开发建设已满一年。根据土地管理法第三十七条、《闲置土地处置办法》第十四条规定，经报温县人民**常务会议研究批准，对原告闲置土地征缴土地闲置费1700万元。原告不服提起行政诉讼。

**判决：

被告作出的温国土闲置费（2017）2号征缴土地闲置费决定书事实不清，证据不足。《闲置土地处置办法》第八条规定，有下列情形之一，属于**、**有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：“（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；……（四）因处置土地上相关群众**事项等无法动工开发的。”

本案中，原告焦作飞天置业与被告温县国土局于2012年12月6日签订出让合同，约定案涉宗地项下建设项目应于2013年12月1日前动工开发，但至2014年12月3日被洛阳市公安局洛龙分局查封之日，原告未按照出让合同约定时间动工开发已满一年的事实存在。原告诉称造成土地闲置的原因是被告未能按照出让合同约定交付土地所致。根据庭审查明，原告焦作飞天置业在出让合同签订后，即按期足额缴纳合同价款，并于2013年1月知取了该宗地的土地使用权证。此后又进行了开发建设的前期筹备。在被告展开闲置土地调查、认定、处置听证等程序过程中，原告又多次口头及书面向被告就土地闲置原因进行说明，并提供了有关证据材料，温县公证处的公证文书亦可证实截至2016年6月24日该宗地上仍有树木、土堆等附着物。

被告对原告提出的事实、理由、证据未予审核，对是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定情形造成土地闲置未予审查的情况下，即作出本案被诉征缴土地闲置费决定书，违反了《闲置土地处置办法》的有关规定，属认定事实不清，证据不足。原告要求撤销被诉行政行为，并责令被告对土地闲置原因重新开展调查核实的诉讼请求，理由正当，予以支持。对被告关于取得土地使用证即视为土地交付的辩解，经查，原、被告双方的出让合同约定了土地交付时间，但并未对交付土地时应达到的条件明确约定。且土地登记只是法定权利状态，土地使用权的转移并不必然代表作为不动产的土地的交付。土地交付应符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的以是否具备动工开发基本条件为要件，故被告的辩解意见不予采纳。

裁判要旨：

国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费的决定前，应对原告提出的事实、理由、证据予以审核，即排除土地闲置原因存在《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。如果属于**、**有关部门的行为造成动工开发延迟的，不应认定土地闲置，不能征缴土地闲置费。

2、闲置时间计算起点

闲置土地的起算点是国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期，而非受让人取得国有土地使用权证及相关施工手续的日期。

根据《闲置土地处置办法》第二十三条第二款：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交付确认书确定的时间为准。

“案例二：海南炜华旅游地产有限公司、海南省海口市人民**资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

案情简介：

炜华公司于2002年与海口市国土局签订土地出让合同，又于2004年与该局签订补充协议，约定因规划原因暂缓报建的，可依据规划部门函件经审核后再延期开发。因炜华公司与相邻地块上的两用地单位无法协商一致，该地块一直未投入开发。2009年6月12日，海口市规划局作出市规函〔2009〕871号《关于海南炜华房地产开发有限公司用地规划问题的复函》，明确告知炜华公司，涉案地块与周边将一并纳入调整研处，按最终批准的控制性详细规划予以控制。

2012年，规划局部调整方案已经获得海口市规划委员会的同意，炜华公司对该方案不满，向**提出调整涉案地块规划条件的申请，并通过440号复函获知应按规划控制要求编制项目规划方案报批。该函同时载明，控制性详细规划的局部调整尚未获海口市**批准,上述规划条件供前期方案设计参考，规划指标以**正式批准的控制性详细规划为准。

2014年11月7日，海口市**对调整已获批准的控制性详细规划进行局部修改，并对该修改进行公示，说明本次修改仅调整a1001-1地块的用地性质及容积率，不涉及炜华公司持有的a1001-2地块，a1001-2地块指标保持不变，调整前后的图示中，幼儿园均标注在a1001-2地块上。

该公示行为再次明确告知了相对人涉案地块的控制性详细规划调整结果，因此，以此时点作为炜华公司知道案涉控制性详细规划已经调整完毕、可以进行报建的起算时间，应当更有利于保护炜华公司合法利益。炜华公司主张应以2014年11月当次公示的公示期满作为其知道控制性详细规划调整完毕的时间，而当次公示的规划调整项目并非针对其持有的a1001-2地块，而是针对相邻的a1001-1地块，并且公示及附图均已明确告知a1001-2地块的指标并未发生变动，炜华公司该项主张缺乏事实依据。

但在2014年11月之前，因海口市规划局对于规划地块要求统一开发，以及案涉土地规划调整及公示造成的闲置期间，可以相应予以扣除。一、二审**认为应以2013年1月6日双方签订限期开发协议来确定导致闲置的**原因消除，但是，该限期开发协议书上并未涉及重新确认涉案土地规划条件的事宜，仅通过限期开发协议所载的延期开发约定来确认规划因素已经消除，与当时规划审批尚未获得**批准的客观事实不符，并且海口市**亦未提供相应证据证明其已经做出批准通过该地块规划调整的行为并告知利害关系人，因此，一、二审**认定导致闲置的**原因从2013年1月起消除，缺乏事实依据。炜华公司主张在知晓规划调整后，其多次向**发函要求调整容积率，而海口市**未予答复。

实际上，在调整控制性详细规划、增加幼儿园的过程中，该地块的容积率已经提高，炜华公司再提出提高容积率的请求，仅是出于其自身降低投资成本、增加投资利润的考虑，依据《建设用地容积率管理办法》第十三条规定，因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。炜华公司增加容积率的申请并未获批，其未能按照已经批准的规划要求如期动工开发建设，造成的土地闲置不再属于**原因造成，而是其自身原因导致。以此为由申请再审，理由不能成立。

《闲置土地处置办法》第二条、第十四条、第三十条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。动工开发，系指建设单位依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地，地基施工完成三分之一动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民**批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

本案中，炜华公司与海口市**就涉案土地问题在2013年1月补充签订了限期开发协议，并明确约定了动工及竣工期限，说明双方对于土地过往闲置的事实以及后续开发的目的及期限均有清晰的认识。即使本着有利于保护相对人权利的原则，将2014年11月之前规划调整情形从闲置期限中扣除，炜华公司亦应在2014年11月知道规划调整结束后，即着手进行案涉地块上建设项目的规划报建，以尽快动工开发。但当地档案查询系统中一直未能查找到涉案用地项目的规划报建记录等内容。炜华公司在规划因素消除后，并没有按照要求进行规划报建，导致最终未能如期动工开发，构成土地闲置，且已经超过两年。

炜华公司自2012年起多次与**就规划调整结果、增加容积率事宜进行沟通，在规划调整被海口市规划委员会通过，已经收到**复函且明确具体规划指标的情况下，就应当及时筹备规划报建工作，并提前做好动工开发准备。然而炜华公司于2012年12月9日又与金鹰公司续签了出借两年的《补充协议》。特别是炜华公司在2013年1月6日与海口市国土局签订的限期开发协议中双方已经明确约定，“主要因**原因致使土地未能按期开发，现**原因已经消除"、“经甲乙双方协商一致，建设项目动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日"、“经甲方审核同意后，方可延期开发"、“乙方超过本协议第一条约定的动工开发期限满两年未动工开发，甲方依法无偿收回土地使用权"。此协议已经再次明确了限期开发的要求和到期不开发的法律后果。

炜华公司签订限期开发协议与续签出借土地《补充协议》的时间相差不到一个月，借用期限与约定的竣工日期均在2015年12月，该两份协议在履行时间、履行目的上均存在冲突，其应当清楚认识到约定的动工时间履行不能存在的法律风险。炜华公司有关土地无法动工开发系因出借该地块给海口市交警支队所管理的金鹰公司做应急停车场使用，应当认为闲置存在**原因的主张，不能成立。

**判决：

炜华公司在其与海口市国土局签订的限期开发协议中已经承诺动工、竣工期限和不能如期竣工的法律责任，而其在规划调整结束、申请规划报建条件已经具备的情况下，既未动工开发，也未申请报建，造成国有土地闲置超过两年。海口市国土局按照规定进行调查、核实、请示，向炜华公司送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》以及《听证权利告知书》，并根据炜华公司的申请进行了听证，海口市**据此作出13号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确实充分、适用法律法规正确，符合法定程序。一审**判决驳回炜华公司的诉讼请求，二审**判决驳回其上诉，处理结果符合法律规定。

3、程序是否正当、法律适用是否正确

“案例三：新乡市连邦置业有限公司诉新乡县国土资源局等土地行政复议**案

案情简介：

2011年5月5日，河南连邦置业有限公司通过挂牌出让的方式与县国土局签订成交确认书，于2011年5月13日签订了国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号：4107212011B00053,合同编号：2011-05。合同约定：出让宗地面积46598平方米，坐落于西至规划用地、东至规划用地、南至老新获路、北至村支路，出让价格为10624344元，出让年期为70年，出让宗地的用途为其他普通商品住房用地。宗地交付时间为2011年6月15日，宗地建设项目在2011年11月15日之前开工，在2014年11月15日之前竣工。

合同签订后，河南连邦置业有限公司缴纳土地出让金、土地契税等相关的土地税费，于2012年10月31日取得该宗土地的国有土地使用证。2013年7月15日新乡县土地资产管理委员会第二十六次会议纪要：2013年7月2日，河南连邦置业有限公司向县**提交情况说明称，“因合同签订后迟迟未能进行土地交付，我公司多次派人与大召营镇**就土地的交付事宜进行协调，2012年8月达成了围墙的施工事宜，但围墙施工时，村民以未收到补偿款为由，多次阻拦施工，我公司又对土地上的农作物进行了青苗费的二次赔偿，补偿后围墙施工时还是因当地村民的阻拦而不能继续进行下去。后来大召营镇**多次与当地村民积极协调，现据镇**讲近期可以交付。

鉴于上述情况，我公司未能按期得到交付土地，特向贵局申请顺延该项目的开、竣工时间。并请贵局协调相关部门尽快将土地交付我公司。"会议研究后确认该两宗闲置土地的闲置原因是**原因。要求大召营镇**于7月31日以前做好群众工作，解决影响进地的问题。2013年7月18日河南连邦置业有限公司与县国土局签订国有建设用地使用权出让合同补充条款，约定动工时间由2011-11-15改为2013-10-31，约定竣工时间由2014-11-15改为2016-10-31。

2015年3月24日下午，新乡县土地资产管理委员会第三十三次会议纪要：前高庄情况说明称，“2011年5月13日河南连邦置业和县**签订了土地出让合同。2010年9月，土地补偿款已兑付，仅李保祥一家拒领土地补偿款，经镇、村干部协调仍不同意，目前该土地围墙已建好。2013年之前，占地户多次阻扰该工程进程，推翻已拉好的围墙多次。主要原因是认为当时的土地补偿款低（4万元/亩），另认为土地的粮食直补款仍应该由农户领取。农户强行复耕种地，目前为止青苗补偿款重复赔偿多次，县、镇、村干部多次做工作未果。"会议研究决定大召营镇**尽快做好二宗地的进地工作，保证河南连邦置业有限公司2015年6月底前开工建设，逾期不开工将收回二宗地的国有土地使用权。

2015年11月26日上午，新乡县土地资产管理委员会第三十六次会议纪要：会议确定二宗地限期2015年11月底前开工建设，逾期不开工将收回该二宗地土地使用权。因大召营镇**多次要求河南连邦置业有限公司将房地产开发所产生的巨大税收合理合法的交纳到当地，为当地的发展做出贡献，河南连邦置业有限公司于2015年12月16日将国有土地使用证变更至其在新乡县成立的全资子公司新乡市连邦置业有限公司名下。2016年5月17日上午，新乡县土地资产管理委员会第三十八次会议纪要：会议决定无偿收回该二宗地国有土地使用权。同日，原告新乡连邦置业公司向被告县国土局出具承诺书，承诺如土地能在8月底前能实际交付我公司，开工手续能批准或**同意先行施工后补办手续，我公司保证在9月底前开工建设，如果我公司在土地实际交付的情况到期仍未开工建设的，我公司同意依法接受处罚。

2016年7月6日，被告县国土局向原告新乡连邦公司送达闲置土地处置听证权利告知书，原告新乡连邦公司提出听证申请。2017年5月12日，被告县国土局组织关于收回闲置土地使用权的听证会。听证记录：听证主持人宣布听证会开始。听证主持人介绍听证会工作人员。问：听证代表对以上工作人员是否申请回避？答：不申请回避。问：听证代表对今天听证会时间上是否有异议？答：没有异议。听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性，以及具体内容发表意见和质询。利用股：无偿收回土地使用权。新乡市连邦置业有限公司（原河南连邦置业有限公司），答：对组织人无异议（但对没收土地有异议）。听证主持人：本次听证是依法公开召开的，听证会参加人员核对笔录签字，听证会到此结束。2017年5月12日、6月19日，原告新乡连邦公司分别向被告县国土局和县**递交情况汇报称，“于2015年12月至2016年1月期间，在县、镇**的配合下对部分土地进行了短暂的进地施工，在**人员撤离后，村民继续阻拦施工，因我公司没有接收到土地，后向**及公安求助，无人出面协调，致使项目无法向前开展，已经使我公司造成重大的损失。恳请县人民**协调相关各方，早日将土地交付我公司，使该项目能早日开工建设，为当地的经济建设做出相应贡献。"

2017年7月26日上午，新乡县土地资产管理委员会第四十一次会议纪要：听证会于2017年5月12日在我局举行，听证会上该公司提出当地村民阻挠、无法进地开工建设。会上大召营镇**阐述该企业无真正进地开工意图，镇**通过各种办法已基本解决村民阻扰进地的情况，住建部门提出该企业至今未到住建部门办理施工手续。会议确定无偿收回该二宗地国有土地使用权。2017年9月13日，被告县**对被告县国土局关于无偿收回国有建设用地使用权的批复，同意无偿收回新乡市连邦置业有限公司（原河南连邦置业有限公司）位于大召营镇老新获路以北、前高庄村南60亩和69.897亩国有建设用地使用权，被告县国土局于2017年10月12日作出新国土决定〔2017〕1号收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回案涉闲置土地使用权。原告新乡连邦公司不服，向被告县**提出复议申请。被告县**于2018年2月24日作出新政复决字〔2017〕第2号行政复议决定书，维持被申请人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。

**判决：

《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。该办法第七条规定，市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、**与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

该办法第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。该办法第十五条规定，国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

该办法第二十二条规定，实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。《国土资源听证规定》第九条规定，听证会按下列程序进行：……拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料及意见；当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据；最后陈述：……。该规定第十条规定，记录员应当将听证的全部活动计入笔录。听证笔录应当载明下列事项，并由听证员和记录签名：……拟听证事项的理由、依据和有关材料；当事人或者听证会代表的观点，理由和依据；……。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核；……。

本案中，被告县国土局在处置案涉宗地时，未按上述规定向原告发出《闲置土地调查通知书》，也未履行闲置土地调查职责，更未向原告下达《闲置土地认定》的情况下，作出收回原告国有建设用地使用权决定，缺乏事实依据，且程序违法。听证会中，被告县国土局未就听证事提出理由、依据和有关材料及意见，未让当事人质证、申辩、提出维护其合法权益的事实、理由和依据，听证会违犯公平、公正原则，且程序违法。被告县**经审查认定案涉宗地已经具备进地开工建设条件，原告在该宗地已无阻挠的情况下仍未向住建部门提出办理施工手续的申请，可得出原告无真正进地开工意图的结论，缺乏事实依据。综上所述，原告起诉请求撤销被告县国土局作出的新国土决定〔2017〕1号收回国有建设用地使用权决定、撤销被告县**作出的新政复决字〔2017〕第2号行政复议决定，事实清楚，证据充分，本院予以支持。原告请求判决被告县国土局向原告交付案涉宗地，不属本案受理范围，本院不予支持。

三、成因分析：

随着房地产市场竞争日趋激烈，国家宏观调控政策不断深入，土地闲置问题日益突出，但造成土地闲置的原因也日趋复杂。实践中，土地行政主管部门在作出闲置土地认定、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等处理决定时，往往只认定土地使用权人未动工开发及时间等事实，而对于未动工开发的土地使用权人是否存在法定的免责事由一般不作认定。无偿收回闲置土地使用权决定将对行政相对人产生巨大的经济利益损失，如行政机关不考虑土地使用权人提出的合理免责理由，既侵害了行政相对人的合法权益，也不符合正当程序的要求。因此，查清土地闲置的原因是对闲置土地作出处理最关键的事实根据和前提。

闲置土地成因较多，大致可分为**原因、企业原因和体制原因。¹

其中**原因包括未实现“净地”出让导致未按时交地、随意出台土地优惠政策吸引客商囤积土地、建设审批程序繁琐使得用地单位无法按时进场开工。

企业原因包括企业自身实力不足导致**困难、市场周期波动导致企业暂停投资、企业有意推迟开发以获得额外十地增值回报。

体制原因主要体现在两个方面:一方面是目前土地利用计划偏紧且必须当年用完一些地方为了不“浪费”当年争取到的土地计划指标，即使没有真实的用地需求也会想尽办法先行供地。另一方面是在建设用地批后监管涉及多个部门，沟通协调不畅缺少协同机制，难以形成合力的现象造成建设用地监管措施不到位，给闲置土地形成留下了空间。

文中注释

1 引自亢章磊的《国有企业闲置土地成因及盘活的对策思考》237-238

本文作者：

重庆大学 周洋溢（德恒重庆见习生）

指导律师：

德恒重庆环境资源与建设地产部 陶于权律师

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